目前，我国存在多个产业清单目录，在准入事项和优惠措施上发挥作用的同时，也带来了清单之间关系复杂等问题。未来在全国可否推行一个独立的外商投资负面清单自贸试验区负面清单与全国版负面清单如何有效、有序衔接地方政府如何在法定权限范围内制定出 引力 十足的招商引资优惠政策本报特邀业内权威专家，聚焦业界关注的热点、疑点问题，为优化营商环境建言献策。

全国版负面清单 登台 还需多久

国际商报：我国目前并存着多个产业清单目录，在准入事项和优惠措施方面同时发挥作用。这些基于不同政策目的推出的清单，不可避免地存在着相互关系复杂等问题。我国是否应在全国推行一个独立的外商投资负面清单如果可行，需用多久才能实现上述目标

霍建国：现阶段，我国实行的开放指导目录分为三类：第一类是自贸试验区正在实行的负面清单，这也是目前国内开放水平最高的标准。第二类是《外商投资产业指导目录》。该目录长期在全国范围内实行，影响力较强。第三类是行业管理部门制定的外商投资相关管理办法，特别是金融保险业等在外资准入方面颁布的文件。

三类清单并存，容易让外界产生我国外商准入条件五花八门、缺少统一性的感觉，形成一个全国统一适用的负面清单成为业界所盼。当前，我国已提出将从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。届时无论负面清单是长是短，能在全国统一实行就是一大进步，应积极创造条件实现上述目标。

王镇华：推行一个独立的、全国适用的外商投资负面清单是可行的，但仍面临一些困难，需经过调研与权衡才能制定出适用于全国复杂情况的外商投资负面清单。

根据《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施》，我国已在上海、广东、天津、福建自贸试验区推行一张负面清单。该清单已将散见于各个法规与部门规章中的限制、禁止或优惠措施集中起来，但该清单尚未推广至辽宁等7个新设自贸试验区。在自贸试验区外，根据《外商投资产业指导目录》中限制类和禁止类，以及鼓励类中有股权要求、高管要求的有关规定实施外商投资准入特别管理。

未来随着中美双边投资协定、中欧BIT等谈判的完成，我国制定并出台更为精简、统一的外商投资准入负面清单的时机将更加成熟。

聂平香：在全国推行一个独立的外商投资负面清单是可行的，最早有望于2018年出台。一方面，中美BIT谈判会影响我国统一的负面清单出台时间。预计中美BIT最早于2018年达成，届时有望出台全国统一的负面清单。另一方面，全国统一的负面清单何时出台还取决于自贸试验区是否会继续试验，只要自贸试验区还处于试验阶段，就会延迟全国统一的负面清单的推行。从目前情况看，自贸试验区仍肩负着试验重任。

卞永祖：出台一个独立的外商投资负面清单是可能的，也是可行的，更是我国同国际通行规则接轨、提高对外开放水平的重要举措，但要实现上述目标还需具备更多条件，如政府需转变管理理念、完善法律法规等，这些都需要时间。

自贸试验区负面清单须统一

国际商报：在推出全国版负面清单之后，为保证自贸试验区负面清单与其无缝衔接，自贸试验区负面清单的制定是否可在全国版负面清单的基础上删减限制性条目若答案是肯定的，各自贸试验区删减的限制性条目可否不一致自贸试验区之间是否会因此在招商引资等方面引发恶性竞争

霍建国：11个自贸试验区已进入实施阶段，下一步发展的关键是要尽快颁布适合现有自贸试验区实施的统一的负面清单。该清单应尽量缩减目录，且没有必要实行区别对待，应继续坚持使用统一的负面清单。

自贸试验区的真正作用是体现高水平的开放安排，在开放过程中形成有效的监管经验，指导全国的扩大开放。所以对自贸试验区的考核应注重两个方面：一是开放的效果，扩大招商引资带动经济增长是考核的主要内容。二是监管的效果，即在扩大开放的过程中是否形成了有效的事中事后监管能力。

王镇华：自贸试验区施行的负面清单涉及的行业更为具体，内容更加详细，可操作性更强，是我国进一步扩大开放的尝试和探索。同时，自贸试验区设定本身具备改革试验田的属性，探讨改革的方向性和可行性，因此其施行的负面清单与全国版清单进行衔接，应在其基础上进行调整，作为产业导向试验，更具现实意义。

目前，不同自贸试验区的区位优势也决定其重点发展的行业具有差异性，从试验意义上讲，在统一化管理的基础上，有必要在不同自贸试验区进行不同行业的政策倾斜。同时，需注意降低自贸试验区之间内耗性竞争的可能性。未来最具意义的管理办法是在全局统一化、并与全国负面清单统一管理的基础上，谨慎引导不同自贸试验区发展特色优势产业。

卞永祖：推出全国版负面清单有利于我国经济转型升级，避免自贸试验区之间出现恶性竞争，应尽量保持统一通用的全国负面清单。值得注意的是，不同地区经济发展水平差异较大，地方发展优势也不同。此外，负面清单管理制度实施时间较短，积累的经验不多。如果某一自贸试验区需调整负面清单，必须向省级政府提出申请，国务院批准后方可调整。这样既保证了全国版的负面清单能够尽量统一执行，也使其有灵活之处，最大限度避免不同自贸试验区恶性竞争。

聂平香：自贸试验区之间不会在招商引资等方面出现恶性竞争。一方面，自贸试验区以制度创新为核心，通过营造国际化、市场化、法治化的营商环境吸引外资，而不是以优惠政策为导向来招商引资。另一方面，现有的11个自贸试验区战略定位和功能布局并不一样，设立之初就要求进行对比和互补试验，体现的是差异化和错位发展。

打造 引力场 地方不可超越法定权限

国际商报：地方招商引资优惠措施长期存在 一抓就死、一放就乱 的问题。《关于扩大开放积极利用外资若干措施的通知》指出，允许地方政府在法定权限范围内制定出台招商引资优惠政策。 在法定权限范围内 指的是什么未来如何避免地方再次出现招商引资优惠泛滥的现象

霍建国：《通知》的出台有利于中西部地区在扩大利用外资方面采取更加有效的措施，也体现了政策较强的针对性。

从当前国际投资趋势看，我国正面临双重压力：一方面，发达经济体有意促进实体经济回流，这将对我国吸引外资产生潜在影响。另一方面，我国正面临来自新型工业化国家的挑战，如越南等东南亚国家正在以不同形式的优惠政策扩大招商引资。双重压力下，我国在扩大招商引资的过程中，适当保留或允许地方政府采取一些灵活的优惠政策是完全有必要的，中国改革开放的历史经验充分证明这种做法是有效的。

地方法定权限体现在四个方面：一是地方拥有的土地使用支配权，二是地方税费的管理权限，三是地方财政对企业的支持能力，四是地方政府对企业的服务能力。各地比较优势不同，应在充分发挥自身优势的基础上不断探索扩大招商引资的有效政策，在优惠政策的使用力度方面应根据各自的财力有限度地采取一些倾斜性措施。相信在本轮地方扩大利用外资的过程中不会形成优惠政策的相互攀比和恶性竞争。

陶然： 法定权限范围 可理解成两个范围：一个是在地方政府的行政权范围内，限制了地方政府为招商引资超过其自身权限，甚至操控司法体系的可能。另一个是在现有的市场经济基础的法律框架内，不仅强调准入前的投资环境，更重视准入后的投资环境。

为避免出现招商引资优惠泛滥的现象，首先应加强同级和上级人民代表大会等对政府权力的监督。其次应增强经济全局观，各地配合，避免过度竞争，进行区域型的产业集群规划，以市场集聚加持政策优惠，维护企业自主选择的氛围，不超越法律和规则做事。

聂平香： 允许地方政府在法定权限范围内制定出台招商引资优惠政策 的核心在 法定权限范围内 上。地方政府需在能决策的权限内出台优惠政策。以国税为例，地方政府对此无权限，故不能减免国税。但地税在地方政府的权限范围内，存在减免的可能。再比如，土地政策、环境政策是国家政策，地方政府不能通过土地优惠以及放低环境标准进行招商引资。

在我看来，不会再次出现地方招商引资优惠泛滥的现象。现阶段招商引资形势有所改变，国家在税收、环境等方面都有硬性要求，地方政府可操作的优惠空间有限。

卞永祖：此前，有的地方政府为了吸引投资，对一些污染企业的投资亮了绿灯，这扰乱了我国市场秩序，阻碍了产业转型升级。《通知》特别提出地方政府要在法定权限范围内制定招商引资的优惠政策，就是为了避免出现上述乱象。

当前，依法治国的理念正在不断深入人心，不同等级的政府、不同的政府部门都有明确的职责范围，地方政府制定相关的优惠政策必须在本区域以及本部门的法定职责内制定，不可以超越职权。

未来，我国将逐步建立起统一的招商引资的制度框架，包括产业限制范围等，地方政府可根据当地实际、优势特点以及职权制定符合本地区的招商引资优惠政策。这既能避免优惠政策泛滥，又能提高引资效率。

作者：栾国鍌、刘明