在全国政协十一届委员的成员中，有一支国土资源监察专员队伍。他们分别是民革北京市委人口资源环境工作委员会副主任、中国环境监测总站信息室负责人温香彩，民盟中央委员、北京大学地球与空间科学学院教授鲁安怀，中国政法大学法学教授曹义孙，农工党中央常委、组织部长肖燕军，中国科学院地理科学与资源研究所研究员梁季阳，中国地质大学原副校长蔡克勤，台盟中央委员、中科院研究生院资源与环境学院教授谢正观，台盟中央常委、秘书长张宁。

　　此次全国两会上，这8名全国政协委员共同聚焦完善国土资源执法，为国土资源事业继续“鼓与呼”。

　　完善司法强制执行机制 缓解“执行难”顽疾

　　“国土资源行政处罚强制执行难的问题长期得不到解决。”全国政协委员温香彩对此忧心忡忡，一些地方反映，地方法院或不予受理，或受理后委托国土资源管理部门执行，出现“踢皮球”现象，导致大量违法案件无法执行到位。

　　其一，人民法院对国土资源行政处罚受理的比例低。据统计，2009年至2011年6月份，地方各级国土资源主管部门共向人民法院申请强制执行72273件，法院共受理50417件，占申请总数的69.8% 。

　　其二，执行到位率低。2009年至2011年6月，人民法院强制执行到位13439件，占受理的26.7%，占申请的18.6%。而土地违法案件中，执行到位的没收、拆除建筑物构筑物及罚款、没收违法所得，占申请强制执行的比例分别是23.4%、6.3%、54.5%和63.5%；矿产违法案件执行到位的没收矿产品、罚款、没收违法所得，占强制执行比例分别是84.1%、77.0%和30.2%。大量的国土资源行政处罚，特别是土地违法案件的行政处罚未能及时落实到位；申请强制拆除建筑物构筑物到位率尤其低。

　　为保护国家资源安全，严厉打击国土资源违法案件，解决国土资源行政处罚强制执行难问题。八位委员向全国两会递交了“关于完善司法强制执行机制 缓解国土资源行政处罚强制执行难的建议”。

　　他们建议应由最高人民法院与国土资源部就案件移送及申请强制执行作出更明确具体的规定，统一案件移送标准，设计规范的工作流程，使各相关单位之间、各环节之间进行有效衔接。人民法院应建立国土资源行政处罚的强制执行情况监督机制。由上级对下级移送案件和强制执行案件落实情况定期开展监督检查，及时研究解决工作中的问题，督促移送案件和强制执行案件及时落实到位。各级人民法院应加强对国土资源管理工作的支持，做好国土资源违法行为的事前防范工作。对经制止无效的国土资源违法行为可直接申请人民法院先予执行。在先予执行过程中，人民法院对违法用地单位和个人采取传唤、冻结账户、查封施工设备和材料等手段，将违法用地遏制在萌芽状态。

　　堵住土地与矿业权股权转让的制度“漏洞”

　　“近年来，部分房地产企业或矿山企业利用股权交易方式，在土地未进行开发、矿山未投入生产的情况下进行非法转让，不仅扰乱了土地和矿产资源管理秩序，在一定程度上也造成了土地和矿产资源的闲置浪费及国家税收的流失，应当引起我们的重视。”8位国家特邀国土资源监察专员在会上呼吁。

　　他们认为，采取股权转让方式进行土地使用权或矿业权转让存在“两大危害”。其一，规避法律有关土地使用权或矿业权转让的限制性规定。通过受让股权，可以在不变更土地使用权人或矿业权人的情况下，达到控制土地使用权或矿业权的目的，规避了法律法规规定的土地使用权或矿业权转让的实质条件和程序条件。其二，规避土地使用权或矿业权转让相关税费的缴纳。根据税法有关规定，直接进行土地使用权或矿业权转让发生的税费有增值税、营业税、契税、所得税、印花税等，税负相对较重。而通过采取股权转让方式，在达到转让土地使用权或矿业权目的的同时，也规避了土地增值税、营业税等税费的缴纳。

　　8八位委员纷纷表示，从现行法律法规规定来看，采取股权转让方式达到土地使用权或矿业权转让的目的，不违反《公司法》的规定，《土地管理法》、《矿产资源法》等对此也未进行明确的限制性或禁止性的规定。

　　“要从根本上杜绝此类问题的发生，须作出新的法律规定或司法解释。”他们建议。

　　具体而言，一要立法解决采取股权转让方式非法转让土地使用权或矿业权问题，或对现行法律有关规定作出司法解释。如在《公司法》中，对类似土地使用权或矿业权这样的特定标的的股权转让，进行严格限制，在《土地管理法》和《矿产资源法》修订工作中，对股权转让是否应当办理土地使用权或矿业权变更登记或进行相关审批加以明确。通过弥补当前法律存在的空白，从法律层面遏制非法转让行为的发生。

　　二是在相关立法措施出台前，相关部门完善土地、矿产市场交易税收政策，强化工商登记审查工作，引导企业在法律许可的范围内进行股权交易。在规范土地使用权、矿业权转让行为的前提下，充分发挥股权交易活跃资本、优化配置资源的作用。

　　防打政策“擦边球”亟须精确化管理

　　“一直以来，国家没有对别墅的概念做出明确界定。因此，市场上对于叠拼、联排、花园洋房的概念，一直都有不同的看法，有些人将这些统称为‘低密度住宅’。不少开发商就是打着这样的‘擦边球’拿到了土地。”鲁安怀委员在接受记者采访时指出。

　　据了解，根据《禁止用地目录》，别墅类项目属禁止用地项目。但在查处国土资源违法案件过程中，对如何认定别墅类项目还有一些不够明确之处。目前，认定别墅的主要依据是《建设部办公厅关于低密度、大套型住房和别墅住房标准有关说明的函》。该函将别墅界定为“一般为独立成栋的商品住宅，建筑密度一般较低，容积率则在1.0以下”。

　　但在实践中，各地对别墅是否须同时具备独立成栋和容积率1.0两个条件认识不一；对建成独立成栋或成谓“联排”形式，但容积率在1.0以上的房地产项目能否予以供地也存在争议。此外，一些地方还对住建部部办公厅函的法律效力提出质疑。

　　如何遏制打政策“擦边球”的行为答案是实施精确化管理。8位委员提出建议：有关部委应就别墅认定、处置等问题在《建设部办公厅关于低密度、大套型住房和别墅住房标准有关说明的函》的基础上，出台层次更高、界限更清晰、操作性更强的规范性文件，防止供地和实际建设过程中可能出现的钻政策漏洞等违规现象，解决执法过程中别墅认定及地上建筑物难处置等实际问题。

　　他们还提出，在确保18亿亩耕地红线基础上，应紧紧围绕保障开发区经济社会健康平稳发展这个中心，着力节约集约用地，盘活闲置土地，确保重点项目建设用地和基础市政建设的用地需要。